罗昔阳

“土地”是关系到一个地区能否高速发展的重要保障，发达地区对土地的需求显得更为重要，而有了土地就应该科学地讲求“节约集约”用地，特别是像我区这样的核心区，寸土寸金，现有可利用地少，与经济社会发展的土地需求矛盾日益突出，只有科学强调节约集约用地，才能高效、创新地推动可持续发展，正确处理好这一辩证关系，才能通过节约集约用地服务经济社会发展，同时以经济社会发展凸显土地利用效率和价值。因此，本人通过参加区委党校处级领导进修班“送出去”“请进来”的理论学习和培训，结合自己的工作岗位，对该方面开展了系列调研，下面谈谈我对天河区节约集约用地的一些认识。

城市化发展是以土地为依托，无论是产业结构的调整、人口的聚集、生态环境的构造、还是基础设施的建设,都必须通过土地的重新配置来实现，没有土地资源的支撑，这一切都只能是空中楼阁、纸上画饼。然而，传统城市发展过于强调城市规模的扩大和总量的增长，过于依赖“拼土地、拼资源、拼成本”，忽略了城市经营中“动力、质量、公平”的有机统一，从而直接导致土地的城市化明显快于人口的城市化，引发了就业困难、住房紧张、交通拥堵、环境恶化等城市病，特别是它造成的城乡分离，极大地影响了社会的公平正义，已经成为威胁社会和谐的“第一矛盾”。

一、天河区独特的区位资源

天河区，广州国家中心城市的核心区、广州亚运会的主会场所在地。

1985年至今，天河区建区30多年来，已经从当初以农村为主的城郊结合部发展为当前高度城市化的中心城区。放眼全国，具备天河这样独特地理区位的辖区可谓独一无二。天河区依山傍水，东北部有以火炉山、凤凰山、龙眼洞为标志面积约23平方公里的三大森林公园，是辖区的天然生态屏障和绿核；南部则毗邻珠江，拥有11公里黄金岸线。

区内拥有集天河城、正佳广场、万菱汇、太古汇等十几家大型购物中心、综合超市和主题商场，商业零售面积达118万平方米，号称华南第一商圈的天河路；拥有以珠江新城为核心、面积约18平方公里的广州天河CBD，是与北京朝阳CBD、上海陆家嘴CBD一起，经国务院批准的三大CBD之一；拥有规划总面积12.4平方公里的全国首批国家级高新技术产业开发区、产值仅次于北京中关村的全国第二大软件产业基地——天河科技园；拥有从员村地区开始延伸、面积约7.5平方公里、正在打造的广州国际金融城，规划定位为亿万级的金融航母，是广州乃至广东未来20年的发展增长极；拥有暨南大学、华南理工大学、华南师范大学、华南农业大学等50余家高校和科研院所，为产、学、研一体化提供了充足的技术资源；拥有全国六运会主会场天河体育中心、九运会主会场奥林匹克体育中心，为壮大体育产业提供了保障。

二、天河区土地利用现状及问题

2014年，天河区地区生产总值在全市率先突破3000亿元大关，达到3011.1亿元，连续8年位居广州全市各区（市）首位，在全国千亿级城区俱乐部中排名第7位。但在高速发展的同时，并未摆脱传统城市化“拼土地、拼资源、拼成本”的发展模式，致使全区有限的土地资源几乎消耗殆尽。

根据2015年土地利用变更调查数据显示，我区土地2015年天河区土地总面积136.56平方公里,其中:农用地36.18平方公里、建设用地95.67平方公里、未利用地4.71平方公里，分别占土地总面积的26.5%、70.1%、3.4%。建设用地比例高达70.1%，已超过了城市对建设用地的承载极限（不超过70%）。

（一）土地后备资源禀赋严重不足

从基本数据可以看出，天河区建设用地比例已达70%，基本达到城市对建设用地的承载极限。从理论上讲，已经不适宜再增加建设用地规模；从实际上讲，天河区剩余可利用土地不到7％，余下的主要是林地，而这些林地是位于东北部的火炉山、凤凰山、龙眼洞三大森林公园，作为未来生态保护的屏障和绿核，基本是不能用的。鉴于建设用地规模高企，因此，根据天河区土地利用总体规划确定的城乡建设用地规模，天河区城乡建设用地实际上是减量规划。规划基期年（2010年）天河区城乡建设用地规模已达8897公顷，但到2020年规划期末，却减少为8580公顷，这意味着到2020年，天河区城乡建设用地规模还要减少317公顷。即便通过技术处理和内部挖潜等方式，规划期间实际新增城乡建设用地规模有所增加，但在保障国际金融城、高唐软件园、功能片区的新增用地规模后，全区其它地域的用地规模不超过50公顷，后备土地资源禀赋之贫乏以及用地形势之严峻显而易见。

（二）土地利用效率不高

在全区土地后备资源严重不足的同时，天河区的土地利用效率却不算太高。据统计，我区以“三旧”地块和闲置地块为代表的低效利用土地面积约30平方公里，占全区土地总面积的22%，相当于天河区近三年年均新增建设用地增长量的28倍。我区土地利用集约度与先进地区存在较大差距，2014年，我区地区生产总值地均集约度为22.05亿元/平方公里，税收地均集约度为4.17亿元/平方公里,天河区GDP地均集约度、税收地均集约度与深圳福田区、上海黄埔区、北京西城区、广州越秀区等差距较大。

（三）区域发展不均

空间发展包括空间结构和空间扩张两个层面。空间结构方面，传统城市化呈单中心或单核发展，核心城区与郊区差异巨大。天河中央商务区是我区发展至今唯一成熟的城市核心，以占全区不到1/10的面积贡献了全区7/10的GDP。该区域还集中了众多省市党政机关、房地产开发及公共配套项目，是全区城市化程度最高、承载力最强的片区。区域承载力显失均衡，土地利用效率挖潜的空间广阔。空间扩张层面，传统城市化以外延式扩张为主，大量征收村庄外围的农地，却未对村庄进行城市化改造，致其逐渐演变为城市中的“城中村孤岛”，其城市化的成本日渐增大。此外，由于城乡二元管理的差异，城中村缺乏规划引导，建设杂乱。据统计，天河区改制村集体土地面积约47平方公里，占全区的1/3，其中主要以旧村和集体物业为主的用地约23平方公里，占全区的1/6，土地利用存量挖潜的空间巨大。

（四）土地储备进展缓慢

目前，天河区的土地储备主体主要是市土地开发中心、天河科技园管委会。根据他们提供的数据来看：历年共收储土地面积仅10.54平方公里，要包括珠江新城、高唐新建区早期地块，已经基本开发完毕，近年来的土地储备进展已经远远不能满足我区高速经济发展的需求。

在“市区联动、区为主体”土地储备模式下，2011年区土地开发中心开始尝试在奥体功能区以区为主体开展土地储备工作，但受启动资金、体制机制等的影响，土地储备进展缓慢。在征收村集体土地时，由于村提出要求同步解决历史遗留问题，也导致了土地收储进展缓慢。同时土地收储面积大、范围广、时间长，而收储过程中法律、法规、政策的变动，也严重影响和滞后了储备用地手续办理工作。

（五）违法用地形势严峻

长期的靠拼土地来发展经济的思维变成根深蒂固的观念，认为严格的耕地保护阻碍了经济的发展，违法用地的冲动依然强烈。2007-2014年我区立案查处的违法用地约10平方公里（含“三旧”改造及历史违法用地查处）。近年来，随着土地执法共同责任制的推进落实，土地违法行为在一定程度上得到了较好遏制，但违法用地仍时有发生，一方面，由于办理用地审批手续复杂、时间漫长，部分国家、省、市重点工程存在未批先用的现象；另一方面，在巨大利益的驱动下，村集体、村民和社会人员违法用地冲动仍然非常强烈。

三、节约集约用地的对策和措施

传统的“拼土地、拼资源、拼成本”的城市发展道路，已经难以适应新时期科学发展的要求，节约集约用地是新型城市化发展中不可回避、必须面对的现实。在今后的发展进程中，必须提高土地的混合使用水平，改善土地利用的强度和效率，在紧凑的空间布局中实现经济、社会、生态等城市功能的有机复合，使城市发展空间从单纯扩张向优化布局转变，城市建设用地从粗放低效向节约集约转变，实现精明增长、紧凑增长。

（一）以理念创新，促节约集约

在土地利用方式上，必须摒弃以往依赖土地资源消耗的传统发展模式，改变过于依赖新增建设用地发展项目的思路。在土地利用方式上，从外延式扩展调整到内涵式挖潜上来，使用地需求通过集约利用而不是粗放扩展来满足。在土地利用时序上，要树立从容开发和精品建设理念，采取分时段限制用地规模和分阶段开发利用评价方式，动态监控开发进度和安排用地指标。

充分利用网络媒体、报刊杂志、公众论坛、特定节日等，全方位、多角度进行节约集约用地宣传，营造良好的社会氛围，使全民上下牢固树立以节约集约用地为荣，让节约集约用地理念不断深入人心，上下共识，自觉行动。

（二）以机制创新，促节约集约

天河成立了由区长任主任的区土地管理委员会，对土地利用规划计划、耕地保护、土地储备供应等重大事项全方位、全过程科学论证、集体决策，建立“大家用、大家管”的土地管理新格局。以机构改革为契机、整合部门力量，加快推进国土、规划职能优化整合，加强土地利用总体规划与国民经济和社会发展规划、城市总体规划的有机衔接，尽快实现“三规”合一，土地规划、城市规划、产业规划和其他各类专项规划的统筹协调，优化城乡用地布局，形成高效、节约、协调的用地模式，为经济和社会发展打好基础。

在此基础上，科学谋划用地布局，以天河智慧城统领东北部63平方公里。深化推进智慧城的产业布局、基础设施建设和环境升级改造的过程中，推动周边岑村、新塘、凌塘等村的旧村改造，拉动东北部占全区“半壁江山”的经济欠发达地区的发展上新台阶。以广州国际金融城提升中部20平方公里。广州国际金融城是继天河智慧城后对我区有重大战略意义的平台，其启动的推进，将促进该范围内“三旧”的改造力度，进一步盘活土地资源，牵引员村、天园、棠下、车陂、前进的城区面貌的改观，成为天河未来经济增长的强大引擎。以中央商务区升华中南部18平方公里。以珠江新城为核心，涵盖天河北及员村延伸区，约18平方公里的天河中央商务区建设，加快吸引高端产业和企业的聚集，实现土地资源利用的“强中更优”。以奥体功能区推进东部26平方公里。作为广州市重点建设区域之一的奥体中心功能区，其高端定位，加快黄村、珠村、吉山等村的改造步伐，拉动我区东部地区的快速发展。以沙河商贸辐射西部10平方公里。充分发挥沙河地区的地理位置优势和传统商业底蕴，大力推进该区域的“三旧”改造工作，进一步完善基础设施建设，通过对沙河商圈全面改造升级，辐射带动天河区西部沙河、沙东、兴华、元岗等10平方公里的发展。

（三）以模式创新，促节约集约

在土地储备方面，紧紧抓住“市区联动、以区为主”的契机，加快形成区、街合力推进土地储备的工作新机制，按照“适度超前、应储尽储”的原则，科学编制土地储备规划，制定实施土地储备年度计划，充分发挥土地储备在优化土地资源配置和保障城市功能建设中的作用。拓宽土地储备融资渠道，将土地储备的重心从外延新增转为内涵存量挖潜，降低土地储备对新增建设用地的依赖度，加大对批而未用、低效用地、“三旧”改造用地的收储。探索实施以整村为单位“整体储备、分期收地”的思路，采取“统筹布局、征转分离、分步实施”的模式，按照“先易后难，成熟一块、完成一块、提供出让一块”的原则，积极开展土地储备工作。通过做大做强土地储备，解决土地管理工作中存在的几个核心问题：一是缓解用地规模和指标不足的矛盾；二是通过整体储备，减少土地征收的成本；三是通过统筹规划，提升节约集约用地水平；四是通过合理安排村社经济发展用地，有效抑制违法用地冲动，减轻政府土地执法压力；五是通过政府收储，为保障房、安置房建设等提供支撑。

在低效用地二次开发方面，要充分利用国土资源部给与广东省“三旧”改造的优惠政策，加快历史用地完善手续的办理进度，及时总结前期“三旧”改造取得的经验，按照“政府主导、公共利益、成片改造、土地储备”四个优先的原则，积极探索政府储备和“三旧”改造统筹规划、连片储备、分期实施的模式。加快“退二进三”步伐，采取等价置换、收购储备、协商收回等途径，对低效利用的禁止类产业项目用地优先进行收回（购），开展集体土地征储和国有土地收储相结合，实现整体连片储备。严格执行对已供应地块开竣工的检查制度，监督用地主体按期动工开发，加大对闲置土地的清查力度，通过建立常态化查处的工作制度，实现对已供应地块土地利用的动态跟踪管理，防止土地闲置浪费。

（四）以技术创新，促节约集约

近年来，技术创新对加强土地管理工作的作用越来越大，由于GIS（地理信息系统）、GPS（全球定位系统）、RS（遥感）的广泛运用，土地管理正逐步实现“机器管人、机器管事”的目标，朝着信息化、精准化的方向发展。例如在土地执法监察工作中，由于大范围的运用遥感和计算机技术，执法工作已基本改变过去完全靠人工巡查、突击运动的方式，极大地节约了人力、物力、时间成本。

然而，与北京、上海等国内先进城市相比，广州市包含天河区在内，土地管理技术水平却还存在不少差距：基础数据缺失、技术应用滞后、地—楼—房一体化的统一空间平台尚未建立，多元化的应用平台仍在探索，要实现“以图管地、以图管房”的最终目标还有相当长的道路要走。

（本文图片为天河区中青班学员学习图片）