2016年天河区第二期处级领导干部任职培训班第三小组

长期以来，执法难成为中国城市管理中普遍存在的重大难题，一方面，各执法部门权力边界不清，多头执法、多层执法、重复执法，甚至相互推诿扯皮，经常“九龙治水”，但“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”；另一方面，街道办事处作为基层机构，承担着大量属地管理责任，但没有相应行政处罚权力，责权严重剥离，不但无法利用特有资源发挥先天优势，还始终无法真正将属地管理责任落实到位。

为了破解这个困境，中共中央、国务院于1996年10月1日颁布实施《中华人民共和国行政处罚法》，正式启动“相对集中行政处罚权”试点工作，确立相对集中的行政处罚制度，为推动行政执法改革奠定了基础。以此为标志，我国加快推进综合行政执法改革步伐，1999年、2000年和2002年先后发文指明综合行政执法方向。党的十八届三中全会提出要求，即“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，减少行政执法层级，加强基层执法力量”。

天津市率先在全国破冰，1997年实施相对集中行政处罚权，在此基础上，2008年，进一步推行“一支队伍管全部、一支队伍管到底”的执法模式。2013年，下发《关于开展街镇行政执法授权试点工作的通知》，在全市15个街镇开展行政执法授权试点工作，取得了明显成效。

2014年11月以来，在学习借鉴天津市、上海浦东新区的经验基础上，为深入贯彻市委任学锋书记调研天河重要讲话精神，我区在车陂街组建全市首支“公安+城管”模式的路面巡逻综合执法队伍，同时探索建设网格执法队伍，以此作为开展城市综合执法改革、加快推进“干净整洁、平安有序”城区建设的重要举措。到目前为止，已下发《广州市天河区开展“一支队伍管执法”工作实施方案》；沙河、棠下、兴华等街道参照“车陂模式”先后完成了路面巡逻综合执法队伍的组建并发挥作用。车陂街还率先建成集视频监控和网格化信息平台为一体的综合指挥中心，棠下、长兴、新塘、冼村、沙河、兴华等6个条件成熟的街道也正积极申报首批建设单位。总的看来，我区“一支队伍管执法”综合执法机制已初见雏形，促进了城区环境明显改观，基层治理取得明显成效。

为进一步推动我区全面加快推进“一支队伍管执法”工作，2016年天河区第二期处级领导干部任职培训班第三组通过实地走访、网络调研等方式，大量收集整理国内有关省市相关政策文件、做法经验，研读有关专业论文，在此基础上，认真分析、归纳，试图在各地丰富多样的个性化探索中归纳出一些共性规律，以供借鉴和参考。

一、我区的探索与实践

我区总体思路是：采取自下而上的方式，在不改变法定执法主体、法定执法程序和不增加执法人员编制的原则下，以公安和城管综合执法力量为主，融合相关行政执法力量，相对集中行使执法权，形成指挥得力、权责清晰、运作高效的综合执法长效机制，为当好广州经济社会发展排头兵提供坚强保障。

改革实践中，我区坚持问题导向，着力打造以“五个一”为特色的工作推进体系：一是编织一张全覆盖的基础网格。依托城市社区网格化服务管理系统，全面对接涉及城市管理、环境保护、社会治安、平安创建、消防安全、卫生计生等网格化服务管理事项。二是组建一支综合执法大队，承担“一支队伍管执法”的主体责任；分设两个中队，其中，路面巡逻综合执法中队负责路面巡逻及开展实时执法；网格综合执法中队负责网格片区巡查及集中执法和专项执法。要求做到不同部门执法人员同进同出，实现共管共赢。三是建立一套有效的运行机制。实行执法业务指导以区主管部门为主、指挥调度和案件审核以街道综合执法队为主的双层管理机制，明确工作职责、工作流程，强化联勤联动和法治保障，实现“前台共管有效、后台分流处理及时”。四是制定一套完整的管理制度。规范综合执法队伍行为，建立完善综合执法大队人员的日常管理、教育培训、效能监察、绩效考核制度体系。建立综合执法大队与区相关职能部门综合执法例会、会商、告知、分流转办以及紧急情况通报绿色通道制度等。同时，发挥街司法所和专职法律顾问的作用，为综合执法大队依法行政、依法管理提供保障。五是围绕网格化、智能化，建立一个集视频监控和网格化信息平台为一体的综合指挥中心，形成“政务管理、警务管理、社会治理”三位一体高度融合的管理模式，实现对路面巡逻、网格执法、案件分流、反馈集中的统一调度。

二、存在不足以及原因分析

一是城管执法在编人员配备不足。目前，全区城管综合执法专项编制仅328名，每街执法队编制仅11到13名左右。而越秀区城管综合行政执法编制464名，每条街可均配19名。二是基层的思想观念仍需进一步转化。公安和城管执法力量是“一支队伍管执法”的核心所在。但大部分基层派出所因各种原因对此认识不足、响应力度不够；街道城管执法队员中很大一部分是部队转业干部，有待遇有级别，年龄偏大，对由公安统一调度还不能及时适应。三是在推进派出所视频监控中心与街道网格化指挥中心共建过程中存在有效对接问题。

造成以上不足，主要有以下原因：一是本届政府施政之始就“约法三章”，强调财政供养人员编制“只减不增”，但强调执法重心下移，人财物却没有同时相应下移，造成基层一线执法力量严重不足、责权严重不对等；二是协调联动机制仍不够健全，特别是市、区之间，区职能部门和街道办事处之间缺乏一个可持续、有实效的协调联动机制；三是愿景不清晰，“一支队伍管执法”工作没有建立清晰的、可对接我区“十三五发展规划”的目标体系，其在提升城区管理网格化精细化品质化水平、打造我区城市治理新模式当好广州城市治理排头兵的战略定位不够明晰，不利于凝聚人心、形成共识；四是培训不足，考核体系有待完善。对队员的考核评估仍没有建立健全一套完整的、操作性强的体系。引进、购买第三方社会机构进行评估考核仍在摸索之中。

三、国内一些省市的探索与实践

天津、上海、浙江省等结合各自实际，创新性开展“一支队伍管执法”试点工作，取得了明显成效。

（一）加强顶层设计，立法予以保障

专门涉及“一支队伍管执法”的法律法规，目前所见最早为天津市政府于2014年8月23日颁布的《天津市街道综合执法暂行办法》，该办法明确在街道办事处设立街道综合执法机构以及执法方式、行政处罚权清单、执法程序、执法机制以及监督制度。天津市于2014年9月继续针对“一支队伍管执法”下发《天津市人民政府关于推进街镇综合执法工作的实施意见》，要求各区县政府界定街镇综合执法具体事项，组建街镇综合执法队伍，完善行政执法监督机构建设，做好街镇综合执法的衔接工作，建立健全执法工作机制，强化行政执法监督力量。

2014年底，上海市印发《<关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见>的通知》，提出要构建“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理门”的“1+1+1+X”区县城市综合管理工作体系。一条热线即“12345”市民服务热线，接受市民群众关于城市管理领域的诉求和建议；“一个平台”即城市管理领域网格化监督指挥体系平台，通过网格监督员巡查主动发现城市管理领域的各类问题，交给专业部门进行处置并监督处置情况；“一支队伍”即城市管理综合执法队伍，负责对面上综合性城市管理问题进行综合执法；“X个行政管理部门”即把执法工作移交给城市管理综合执法部门的相关行政管理部门。

（二）成立综合执法队伍，实现权力下放

天津市政府赋予街道办事处以行政综合执法主体资格，成立街道综合执法机构。滨海新区的18个街镇成立了综合执法大队，根据执法程序简便易行的原则确定具体执法事项，明确街道执法三大类权力事项：一是可直接实施行政处罚权及相关的强制措施；二是监督检查及发现和制止违法行为的权力；三是对有关部门以及驻街派出机构的执法工作监督考核权。

上海市明确城管执法局为执法主体，执法大队为其所属的行政执法机构，区县层面原则保留一支机动执法队伍，并保留对街镇执法队伍必要的调动指挥权。核心是赋予街镇更大的执法管理权。针对街道和乡镇的区别，提出了两类体制模式：乡镇实行“镇属、镇管、镇用”，街道实行“区属、街管、街用”。

（三）规范综合执法程序，压减自由裁量

天津市在《天津市街道综合执法暂行办法》中列专门章节有五个条款对规范综合行政执法的程序提出明确要求，比如，要求行政执法人员应当取得行政执法证方可从事行政执法工作；在进行检查、调查时有一套明确的行为规范，在收集证据或采取先行登记保存或者查封、扣押措施时，需走相应的审核批准程序。

浙江省强调要建立协调配合机制，上级业务主管部门要和下级业务主管部门和综合行政执法部门做到同步征询工作意见、同步布置相关工作、同步开展业务培训、同步进行考核评价。统一信息技术标准，业务主管部门和综合行政执法部门之间实时共享有关业务信息和工作平台，实现互联互通。建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法无缝对接。

（四）建立健全监督机制，确保监管到位

天津市建立行政执法监督一体化平台，对街镇和区县执法部门的行政执法行为实施监督，并通过监督平台将执法依据、职权范围、执法程序、执法人员情况及执法检查情况等信息公开。要求各区县政府建立街镇执法工作监督制度，区县政府法制机构负责监督工作，还对街镇综合执法保障以及责任追究等作出规定。

四川省要求建立健全体制机制、完善制度、落实责任外，强调要大力培育引导社会组织、市场中介和公民法人参与社会治理，推进综合执法机构与社会组织、市场中介和公民法人参与社会治理的衔接互动，形成政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的新格局。

（五）结合实际改革创新，呈现个性特色

天津市要求各区县人民政府将街道综合执法工作纳入依法行政考核和绩效考评体系，并实行街镇和区县行政执法部门互评机制。区县行政主管部门在对派驻街道机构主要行政负责人作出任免、调动、考核和奖惩的决定时，应当听取该派出机构所在街镇的意见和建议。

上海市强调建立城市管理综合执法局与社区协同治理格局，同时积极推进各街道城管社区工作室建设。2015年，完成10家工作室建设，设立联络点182个。各街道中队依托城市网格化综合管理平台，与绿化、公安、市场监管，居委、物业等部门共同开展社区综合治理，把问题解决在社区内，把难题化解在萌芽状态。除此之外，还与物业企业、业委会、社区志愿者等合作，成立联合巡察督导队，建立弄管会、路管会等社会自治组织近10家，促进社区共治自治。

浙江省整合市、县（市、区）相关执法机构和职责，组建综合行政执法局，作为同级政府工作部门，依法独立行使有关行政执法职权，承担相应法律责任。实行综合行政执法后，除法律法规明确规定外，相关检验检测机构不再承担执法职能。

江苏省要求建立健全守信激励和失信惩戒的诚信约束机制，依法将相关行政处罚信息记录并纳入国家和地方统一的市场主体信用信息共享交换平台，强化信息公开，扩大信用信息和信息产品应用，通过企业信用信息公示系统向社会公示。探索建立综合行政执法信息与社会信用信息基础数据库联动机制，健全“经营异常名录”“异常信用记录”“黑名单”等信用监管制度和失信联合惩戒机制，将综合行政执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案，让失信者一处违规、处处受限。

总体看来，国内先行先试省市推进综合行政执法工作，取得了很大成效：一是有效解决了以往街镇责权不统一的矛盾；二是有效解决了以往各执法部门权力边界不清导致管理真空和执法空白的弊端；三是有效提升了执法时效性，街镇作为综合行政执法主体，其执法工作具有综合性强、半径短、反应快、效率高等特点；四是有效提升行政执法监督水平，使执法监管方式由被动变主动、由粗放变精细、由突击变长效；五是有效增强了执法保障水平，优化整合分散的多部门执法保障资源，避免了保障不足问题。

四、对我区的启示和建议

（一）坚定信心，统一共识，持之不懈推进“一支队伍管执法”工作

为有效提升国家治理体系和治理能力的现代化水平，实行综合行政执法并执法下移，既是深化行政管理体制改革的重要内容，也是解决传统行政管理弊端、提高行政效率的必由之路。大势所趋，应顺应其要求，进一步增强前瞻性和科学性，将“一支队伍管执法”工作继续作为我区加快推进“干净整洁平安有序”城区建设的重要举措和抓手，及时总结，借鉴经验，改进不足，制定下发试点工作方案的各项子方案，不断将之引向深入，形成指挥得力、权责清晰、运作高效的一套完整的综合执法工作体系，打造天河城市管理新模式。

（二）及时总结提升，制度化可复制经验，推动省市立法给予明确保障

法治社会中，法律法规的保障至为关键。对于“一支队伍管执法”，我区已先行先试，在全区推开可复制可推广的车陂模式，各街道也根据各自实际大胆探索，取得了明显成效。2015年9月，市委办公厅组织调研小组对我区环境整治工作进行调研，在调研报告中指出：“‘一支队伍管执法’存在上下体制机制不顺、缺乏法规政策支撑等问题。”建议“总结推广天河区‘一支队伍管执法’工作经验，针对法律依据、队伍管理、制度建设等方面存在的问题，加强工作研究，制定出台相关政策措施，指导各区更好推进改革。”我区要以此为契机，及时总结提升，将具有普遍推广意义的经验制度化，力争省市以立法形式加以肯定、给予明确。

（三）合理绩效评价，严格监督，确保权力干净、有序运行

要按照标准化、流程化、精细化要求，对执法环节、程序和时限做出具体规定，进一步规范执法工作流程。建立目标明确、指标合理、考核到位，结果和过程相结合的目标考核责任制。要建立和完善绩效考核标准和体系，对于综合执法大队中行政编制队员，业务主管部门和街道要按照其工作情况联合进行考核，对其任免、提拔、晋升或调动同步提出意见。对于编制外队员，实行严格绩效考核制度，将其个人收入与工作绩效直接挂钩。要结合推行权力清单和责任清单制度，公开街道综合执法大队的具体职责、执法依据、处罚裁量基准、运行流程和监督途径，让综合执法行为都处在社会监督之下。要建立健全清晰的监督责任体系和责任追究机制，确保责任易追溯、可追究。

（四）整合社会资源，协同治理，提升城市治理现代化水平

治理和管理仅一字之差，但其背后折射出的理念有根本性不同。城市治理更强调主体的多元性、途径的协商民主化以及文化上的归属感。这也应是解决基层执法力量严重不足的重要途径。要精准执法，充分利用高科技手段，积极发挥网格员、出租屋协管员、交通协管员的作用，建立健全举报奖励制度，充分发挥他们人头熟、情况清的优势，提高他们的积极性和主动性。要变“大水漫灌式执法”为“精准滴灌式执法”，出动执法力量必有收获，提高执法的针对性和有效性。要积极吸收城市自治组织、城市居民、社会公共媒体等参与综合执法，不仅可起到有效的监督、制约作用，也可实现群众的自我管理和自我服务。对执法队员，要深入做好思想政治工作，化解疑虑、统一思想，形成合力；对外，要主动利用自媒体、新媒体和传统媒体等，广泛宣传、积极造势，营造有利于开展综合行政执法的良好社会环境。

组员：闵正文、陈晶莹、杨立鸿、张敏、梁京、谢德山、余琦、罗飞雁

执笔：闵正文