——广州市城市更新微改造政策的思考

黄新锋

一、政策背景

2009年广东省启动“三旧”改造政策以来，省颁布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，广州市也先后颁布《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》、《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》两个“三旧”改造纲领性文件以及系列配套文件。

2016年1月1日，《广州市城市更新办法》及《关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知》正式施行，《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》、《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》同时废止，标志着广州城市更新正式迈入2.0时代。

二、微改造的概念、意义和特性

（一）微改造的概念

微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。

（二）微改造的意义

《广州市城市更新办法》改变过去以全面改造（拆除重建）为主的改造方式，开始探索“微改造”模式，将其作为与全面改造并重的城市更新方式，标志着由原来的以“大拆大建”为主的“整体改造+综合整治”向“释放合理空间，增加必要配套，提升综合质量”的“整体改造+微改造”模式转变，强调以人为本，突出保障城市和人的安全，通过腾退一批影响环保、危险化工等企业，减少环境污染，消除城市安全隐患，对建成区中存在安全隐患的建筑，实施局部拆建、整治的“微改造”，缓解、消除安全隐患，增加必要的公建配套，进一步提升人居环境，提升环境软实力。同时充分挖掘老城区潜在资源和优势，保护和修缮文物古迹、工业遗产，对历史建筑予以活化利用，延续历史文脉、保存城市记忆。

（三）微改造的类型

微改造分为三大类:

1．旧城镇微改造：主要对象为旧居住区及部分配套设施（旧商铺、旧市场、旧设施等），其改造目的主要是消除安全隐患、改善人居环境、促进产业转型升级以及保护和合理利用历史文化资源。

2．旧村庄微改造：主要对象为村居住用地及可利用的非建设用地，其改造目的主要是消除安全隐患、改善村居环境、盘活非建设用地、提高村民收入。

3．旧厂房微改造:主要对象为国有及集体用地上的旧工厂（包括员工宿舍）、旧仓库、传统批发市场等，其改造目的主要是提高楼宇经济效益、保护历史文化资源、改善地区公共环境。

（四）微改造的特点和优势

1．微改造与全面改造的区别

（1）全面改造注重重新规划布局，以“调结构、定大局、落战略”为原则，通过政府主导，社会参与的方式来实施，突出特点是整体拆建。

（2）微改造注重提升宜居环境，保护文化遗产，促进城市活力，培育产业升级和创新，通过政府引导，社会主体主导，业主自愿申报，突出特点是局部改善。

2．微改造与综合整治的区别

（1）综合整治仍以政府为主导，通过立面整饰，环境美化等方式，实现物质空间景观改变，达到政府主推的示范作用。

（2）微改造强调社会多元参与，以保留为主，允许功能转换、必要新建等方式，实现人居环境、经济、产业、文化等综合协调。且以自愿申报为主，示范带动作用明显，模式更容易推广。

3．微改造的主要特点

一是微改造标志着城市更新理念的变化。

二是以综合改造为目标，强调延续历史脉络。

三是多元改造主体，强调社会力量参与。

四是以修缮提升为主要的改造方式。

三、天河区推动微改造的基础和现状

天河区自1985年建区以来，经过近30年的建设和发展，城市面貌发生了巨大的变化，但因为历史的原因，也仍存在发展不平衡的地方，既有珠江新城CBD、天河路商圈等高端发展区，也有城中村、老旧小区、旧厂房等低效发展区。2007年以来，通过开展猎德村、林和村、冼村、新塘新合公司、潭村、棠下新墟等6条城中村改造，虽积累了大量整村改造的经验和教训，但随着城市更新微改造理念的提出，如何结合区的实际，利用和完善微改造政策，成为着力推进城市更新工作的另一个重点。

目前，天河区低效发展区的概况。

1．国有土地上的旧厂房已办理标图建库共236宗，总面积690公顷，涉及145个权属单位，主要分布在天河区西北部和东南部。这些国有旧厂房大部分以商铺、仓储为主，土地利用效率低下，但也有部分旧厂房利用产业转型的机会实现利用价值的提升，例如羊城创意产业园、红砖厂等，通过园区环境和功能结构的微型改善，引入创新企业，达到提升整体效益目的，也是旧厂房微改造的一种尝试。

2．国有土地上的老旧小区共有477个，涉及用地规模约1363公顷，总建筑面积1656万平方米，约18万户居民。这些建筑物平均楼龄在30年左右，个别已50年以上；均以梯楼楼为主，楼高普遍在9层及以下，缺乏市政和公共配套设施，缺少绿化和小区管理，重点分布在天河中部和西部。目前老旧小区存在问题较多，改造暂未有可借鉴模式，应考虑结合通过试点的方式，不断发现问题，及时总结经验，不断推进旧城镇微改造。

3．天河区除启动或完成改造的6个城中村外，其他22条村涉及面积19.25平方公里，约占全区面积的近20%。村民居住区普遍存在建筑密度大、居住人口密集、公共配套设施严重不足等问题，集体旧物业多为工业厂房、仓储、商铺出租为主，土地利用效率和经济效益低下。近年来，天河区结合“干净平安整洁有序”专项工作以及城中村安全隐患整治工作，通过提升和完善村内道路、三线、消防、给排水等公共配套建设，以及强化网格化管理手段和历史文化保护，大大改善城中村综合环境，这也是旧村庄微改造模式的一种探索。

基于天河区的实际现状，应考虑在全面改造的基础上，用活、用好微改造政策，构建“全面改造+微改造”的城市更新双引擎模式，加快天河城市更新的步伐，从而助推社会经济的稳步发展。

四、浅析推进微改造的存在问题

（一）配套政策尚未完善

目前市仅正式出台了城市更新1+3文件，微改造的系列配套政策文件仍在制定或征求意见中，但仍需不断完善，如何划定微改造范围，公众如何参与，如何保证各权属人的合法权益等等系列问题，都有待系列配套政策来明确，以增强政策性和可操作性。

（二）公众参与决策程序需细化

微改造涉及的相关利益人各有不同，其改造实施方案表决方式及程序的规定也应有所不同。例如，在旧城镇微改造中，涉及范围内的全体住户，如何进行公众参与，大家如何表达意愿，如果没有明确规定，容易像旧楼加装电梯一样，高楼层的同意，但低楼层的反对，导致最后无法实施的囧境。因此，在改造实施方案表决过程中，哪些人或群体应当参与表决程序，表决要达到什么比例才算通过等，新政策尚未对此作出明确规定。

（三）改造资金筹集途径和操作尚未明确

微改造虽由业主提出申请，建设资金大多数为自筹，但涉及到公共配套部分可以申请政府补助资金，而政府补助资金如何申请、审核、验收没有明确。特别是旧村庄微改造资金主要由村自筹解决，确有资金平衡需要的，可以把集体低效物业用地和留用地纳入改造范围进行融资。自筹资金导致村集体承受较大的资金压力，且会面临市场风险，而通过融资筹集资金，目前政策尚未就融资的核算成本标准进行明确，实际操作中暂无政策可依。

（四）解决历史遗留问题需进一步明晰

微改造过程中，必然要面对城市快速发展过程中遗留下来的历史问题，如欠缺的配套，部分公建配套不合理设置，历史建筑等等。如何给予政策性的解决办法，特别是在旧村庄微改造过程中，涉及到村民和集体物业的改造，对于存在的历史建筑，如何界定和规范没有明晰。

（五）市区权责划分尚未明确

城市更新1+3政策出台以来，对市、区政府及城市更新部门的职责作出了明确规定。但今年市城市更新局起草了简政放权征求意见稿，该稿中下放了部分审核审批权限，与城市更新政策文件存在不一致，为此，市区政府仍在研究协调。在相关事权划分尚未明确的情况下，区级难以制定操作细则和指引，对推进微改造造成一定的影响。

（六）政策激励有限导致相关方参与积极性不足

政府对于微改造工作的政策性红利不高，也一定程度上影响了各类参与主体的积极性。例如集体旧厂房的微改造中，在做好全村规划的基础上，要对于单独先改的已完成历史用地手续的物业，如果没有留有地指标，需要30%的用地或规划建筑面积的无偿交给政府，很大程度上影响了村集体的积极性。同时，村集体需要投入大量成本同时改造后经营没有相应的政策保障，可能面临较大市场风险，也导致其参与改造的积极性不高。

五、推进微改造的建议

（一）加强政策引导

微改造作为城市更新创新性政策，政府应强化政策引导，在规范的同时，要充分激活市场活力，通过建立和完成配套制度，盘活资源。

1．通过试点模式，建立和完善微改造配套政策和制度，特别是政策性奖励、历史遗留问题解决、公众参与程序等等。

一是结合天河实际，旧城镇微改造可以考虑在老旧小区集中的员村、五山、沙东、沙河等地区进行政策性探索试点工作，重点通过改善宜居环境，增加公建配套等方式，提升社区居民幸福指数。

二是旧村庄微改造应考虑结合“干净平安、整洁有序”以及城中村安全隐患整治工作，从道路、三线、公建配套等方面细化改造标准，鼓励结合集体旧厂房微改造，引入社会资本，实现旧村居住环境提升和集体物业升级共赢的格局。

三是旧厂房微改造，因辖区内大多数国有旧厂房为省市所属，在利用好政策的基础上，应重点考虑将集体旧厂房作为突破口，应建议市制定并细化集体旧厂房微改造政策，重点理顺历史遗留问题。

2．明确市区权责，放宽管理权限，同时建立绿色通道，简化审批程序，优化审批流程，加快审批效率。对微改造项目，实行计划管理，对于已批准项目，各相关职能部门提前介入，做好并联审批，切实提高工作效率，为微改造工作营造高效的行政服务环境。

（二）积极引入社会资本

1．坚持市场运作、多方共赢的方针，营造富有吸引力的微改造经济条件和政策环境。可以参考政府和社会资本合作（ppp）模式，要拓宽融资渠道，公开吸引市场主体全面投资微改造项目，在政策允许的框架范围内推动微改造项目的具体实施。

一是旧城镇微改造中，应考虑业主、社会资本、政府的共赢模式，通过奖励措施，让业主获得居住环境的提升，社会资本有所盈利，政府获得公建配套面积，结合不同地区的特点，考虑居住环境、教育资源、学研布局等因素，打造不同区域类型的微改造模式。

二是旧村庄微改造中，因村历史问题较多、面积较大，投入资金较多，应考虑在实施过程中适当划定融资地块和计算标准，对于涉及到公共设施的，政府应该从资金上给予解决。

2．对涉及公共基础设施建设的微改造，在加大财政支持力度的基础上，制定一定的奖励措施，鼓励土地权属单位和市场主体参与改造。

（三）做好产业规划引导

结合区域产业布局，对不同地区的微改造项目给予功能引导，既考虑与传统产业的升级挂钩，又要考虑与不同功能区的特色产业挂钩，实现错位发展，避免市场风险，提升发展的软实力。全力支持资源利用率高、竞争力强、市场前景好的高科技、创新型、创业型企业加快发展。

一是旧城镇微改造中，在营造宜居环境中，应重点考虑居家养老、保健医疗等社区服务功能的完善，同时结合改造周边的环境特点，综合考虑人才引进、素质教育等配套产业的布局。

二是旧村庄微改造中，要重点完善配套设施、提升土地使用效率，吸引优质创新和创业型企业进驻和发展，结合旧村居住环境的改善，形成“创业+居住”相结合的新业态产业园区；通过转型升级引导集体经济组织向收入渠道多样化、管理模式规范化、企业发展现代化转变，实现由出租经济向产业经济转型，壮大集体经济。

三是旧厂房微改造中，重点按照区“十三五”产业布局的要求，结合“大众创业、万众创新”的要求，充分利用原有厂区布局，通过产业功能转变，全力支持创新型企业、高科技企业、高附加值企业、互联网企业入驻，同时综合考虑绿色经济和循环经济，着力打造互联网特色园区、金融服务特色园区。

（四）加强监督管理

1．政府应统筹制定微改造规划和计划，确保微改造有序推进。通过规划和计划管理，加强微改造的宏观调控，结合宜居城区和幸福城市建设要求，有序推进各功能片区的建设，避免出现一窝蜂搞微改造，不利于引导资金和产业的合理布局。

2．区相关职能部门和属地街道应主动介入，指导和监管业主和市场主体按照计划开展各种类型的微改造工作，避免因微改造产生新的违法建设、产业功能错位等问题，成为城市未来的高水平开发建设的新阻碍。