黄世用

开展预算审查监督是人大及其常委会履行监督职能的重要组成部分，也是当前社会关注的热点问题，尤其是新预算法颁布实施后，全国各地人大都在预算审查监督方面进行了积极的探索和实践，努力把预算审查监督工作落到实处、审出实效。本文结合各地人大的创新实践，对预算审查监督方式进行探索与思考。

一、人大开展预算审查监督的主要监督形式和各地工作创新

一是对政府预算草案的审查。根据监督法的规定，在代表大会期间，审查和批准预算草案报告。这一常规监督方式，让代表了解政府预算的全面性和计划性，也通过预算草案宏观地掌握本年度的预算安排；但是由于代表大会会期有限，尤其是地方各级代表大会会期较短，预算审查只是其中一个会议议程，时间短、任务重，代表审议不够充分，能够提出的意见建议比较有限，尤其是当代表对某一个单位或者项目的预算安排有意见时，由于会议表决的时候是对总预算安排的表决，代表的意见建议很难体现到表决结果中。针对上述情况，许多地方人大进行了工作创新，力求代表大会的预算审查能够审出效果。例如，浙江省温岭市人大制订了《温岭市人民代表大会票决部门预算工作规程》，使代表大会期间对部门预算进行单独表决有章可循。在代表大会期间，对总预算进行表决的同时，也对相关职能部门的年度预算草案进行无记名投票表决。深圳市福田区推出介入式全口径全过程监督模式，探索对政府的单项投资计划视情况在常委会或在大会上票决，即在区政府有投资意向的情况下，由人大常委会组织相关专业人大代表参与技术性方案论证，在项目最初阶段集中民智民意，最优化设计，发挥专业代表作用，避免人大在审查概算时发现方案设计有问题而又无法改变的情况，也避免施工进场后很快出现的设计变更及现场签证。温岭市等地的工作创新不仅推动了公共预算制度改革，深化了预算审查监督，也增强了部门预算的科学性和透明度，是人大预算审查监督工作的质的飞跃。

二是对部分单位预算编制情况进行专题审查。目前，地方人大常委会逐步开始探索参与式预算审查监督：即从预算编制初期就参与到政府的预算编制中去，在代表大会召开前组织代表对部分单位的预算编制情况进行预审，代表大会期间再专题审议。这种监督方式的优点是通过代表大会前的预审，代表不仅有足够的时间来审阅编制报告并提出意见建议，政府及其职能部门也可以将意见建议反馈到报告中，即对部门预算编制进行修改完善后再提交代表大会审议；缺点是由于地方人大专业人员有限，工作人员配备不足，而参与式预算审查监督需要组织协调的问题又比较多，工作开展比较吃力。近几年，天河区人大常委会在参与式预算方面进行了有益的探索和实践。2013年，在代表大会前首次对6个单位的部门预算进行预审，在取得良好效果后，2014年和2015年，再次组织代表分别对11个部门和6个部门的预算编制及执行情况进行审议，并在代表大会期间对上述单位开展专题审查。其主要做法是：一是分工合作，即由财经工委牵头，其他工委分工合作；二是邀请财经专家库专家参与，充分听取专业人士意见；三是跟踪监督，代表大会之后，还对专题审查的部门的预算执行情况进行跟踪监督。经过三年的探索实践，主要体会有：一是区政府及其职能部门从最开始的“支支扭扭”配合监督，转变为主动接受人大监督；二是大大增强了常委会整体履职效能，常委会各工委积极参与，把日常监督与预算监督结合，提升了监督工作的针对性和完整性；三是预算单位能够认真听取代表的意见建议并反映到预算报告中，当代表在大会期间看到自己提出的意见建议得到采纳后，代表的参与性和积极性提高了。总的来说，参与式预算审查监督发挥了各工作机构的作用，调动了代表们的工作积极性，提高了部门预算的编制水平，有力地促进了人大对政府全口径预决算的监督。

三是对部门单位或者项目的预算编制进行绩效评价。绩效评价专业性强、技术性高，是通过建立科学的评价指标和评价方法，突出强调财政支出的效益和资金使用机构管理决策的责任，以促进部门和单位树立使用财政资金的绩效理念，从而进一步提高财政资金使用效益。从各地人大的监督实践来看，以绩效评价为抓手对增强预算监督实效有明显作用。但是，如果人大作为绩效评价的主体存在三个方面的困难：一是各地人大常委会对于绩效评价工作的开展缺乏制度保障；二是绩效评价的结果的运用还有待探索和研究；三是专业力量不足，财经工委专职工作人员数量较少，且工作人员的知识体系还难以适应绩效评价工作涉及面广、技术性强的要求。上海市黄浦区人大常委会财政经济工作委员会有计划、有步骤地参与财政部门的绩效预算管理工作，要求财政部门由事后的绩效评估向事前的评估转变，以“结果”为导向编制预算，并用量化的指标来衡量每项计划在实施过程中取得的成绩和完成的情况。政府投资项目资金绩效评估比例由原来每年预算安排的10%，逐年提高，达到目前的30%以上。此外，黄浦区人大常委会财经工委还联手各工作委员会，有针对性地选择重大民生项目参与事前绩效评审，提出合理化意见建议。通过这样的做法，一方面弥补了人大专业知识能力及法规的缺失，另一方面，逐步探索对财政资金从“注重投入”转向“注重效果”的监督管理，进一步推进政府不断完善预算编制，同时也为人大监督预算执行奠定了基础。通过多年来的努力，逐步推动了本区预算绩效监督从程序性监督向实质性监督、从制度性监督向效益性监督、从事后监督向全过程监督的转变。

四是对特定问题开展专题询问。询问是宪法赋予各级人大常委会的一项重要权力，也是对“一府两院”监督职权的重要形式，在人大工作中被广泛使用，因此在预算审查监督中也常常用到这一监督方式。对特定问题开展询问，会大大增强人大监督工作的透明度和社会关注度，有利于贯彻监督法和以法监督、民主公开的原则，而且为广大人民群众和人大代表沟通建立了互动的平台，有力地增强了人民群众参与的积极性；缺点是由于目前专题询问还不是一种常态的监督方式，因此各地人大在开展询问时往往“小心翼翼”，由谁来发问、问什么问题以及由哪些部门回答都会提前做好“功课”，存在走过场的嫌疑。

二、进一步加强人大预算监督的思考

一是要抓好制度建设。预算审查监督是人大工作的一个重要组成部分，要充分发挥制度的保障作用，增强预算审查监督的规范性、程序性和可操作性，使人大常委会开展监督工作有据可依。因此，各级人大常委会要结合地方的实际情况，制定针对预算审查监督的各种办法制度和工作流程，明确人大监督的时间、内容和程序，提高预算审查监督的效果。

二是要加强沟通协调。预算审查监督是直接对政府及其职能部门的预算编制及执行情况开展监督工作，由于不同的职能部门职责分工不同，使得部分单位部门预算的专业性相对较强，因此在开展预算审查监督前要与职能部门做好沟通协调工作，提前做好计划安排，使政府及财政部门有足够的时间来准备落实，也使人大加强预算审查监督与政府改进预算工作两促进、两提高。

三是要精选监督议题。议题是监督的关键，主要把握好三个原则。一是涉及经济和社会发展中的重大问题，比如经济社会协调发展，城乡统筹，重大项目投资等；二是涉及民生事项的预算单位或者是项目，力求通过预算审查监督把民生实事落到实处；三是涉及资金量较大的预算单位或者是项目，以点带面，抓住相对较多的资金进行监管，力求提高财政资金使用效益，把有限的财政资金用在“刀刃”上。

四是要增强队伍建设。预算审查监督工作专业性较强，预算和决算的审查批准以及预算执行过程中的监督环节多、工作量大，当前人大对预算的审查，程序性的内容还比较多，随着预算制度改革的不断深化，预算审查监督工作的法制化和规范化，人大预算监督工作会被赋予更多、更新的内容。因此，一方面要提高自身干部的业务素质，努力提高工作水平，并增加人员编制；另一方面，要借助第三方力量，如邀请审计专业人员、财经咨询专家库等参与预算、决算审查监督的具体工作，提高预算审查监督实效。