2016年天河区第一期处级领导干部任职培训班第五小组

十八大以来，习近平书记发表了系列讲话，形成了以“四个全面”为核心的治国理政的理论体系，为加强国家治理提供了理论遵循。以法治思维和方式来化解调处基层社会矛盾是今后基层矛盾化解调处工作的努力方向和必然要求，是基层党委和政府的一项重要工作。

一、经济发达地区基层矛盾的主要表现和发展趋势

根据近几年广州某区街道和相关部门基层矛盾的化解调处工作台账对社区基层矛盾纠纷归纳分类。

（一）群体性矛盾主要表现和特征

当前城区的群体性矛盾纠纷主要是由城中村改制公司换届选举、城中村拆迁改造、对股份的集体诉求引发的；其次就是居民小区业主和物业管理公司的矛盾纠纷；再次就是市政设施选址建设工程引发的群体事件、工程款和工资纠结不清的群体性劳资纠纷、大型网络金融诈骗等引发的纠纷等等。其特点是至少10人以上，多至成百上千人，有共同利益诉求，有组织和代表维权，集体到各级党委、政府上访，处置不当易酿发群体性事件。

1、村改制公司换届选举纠纷

这类群体性矛盾是近几年的经济发达地区的主要表现形式，其背后是姓氏宗族和利益的较量和博弈，争夺的是对村改制公司利益及其分配的控制权和主导权。某区2013年以来，多个村改制公司掌控村公司多年的核心领导涉嫌贪腐被查，有的村公司两委会班子成员集体被查，引发村改制公司权力真空，换届选举因而变得复杂多变，引发较大规模的群体上访事件，部分村民相互串联到省、市、区上访达数十次。问题严重的甚至导致村公司两委会换届无法正常进行。某村改制公司原定于2013年5月要完成的董事会选举拖至2014年12月才顺利完成。

2、城中村拆迁改造引发群体性纠纷

广东省的三旧改造政策对广州的城中村是明显利好，城中村尤其中心城区的城中村改造意愿强烈，由于城中村改造是一项涉及千家万户的复杂的综合工程，有各种不同的利益群体，当政府、开发商、村公司、村民四方面关系没有理顺时往往引发持久的群体维权事件。某村十年前计划启动城中村改造至今，不仅旧村改造未完成，还引发大规模群体性事件，村公司数年持续动荡。

3、股份分配矛盾纠纷

某区城中村多数是上世纪90年代初完成了股份制改革，在区有关部门的指导下根据村的实际按人头和劳动年限等将村公司所有集体资产量化成股份分配到个人，股份实行“生不增，死不减”。各村公司的股份章程的条款细节存在差异。多年之后，各村公司的股份章程已跟不上形势的发展，随着信息的公开和法制意识的觉醒，部分原村民有了股份诉求，结成利益同盟上访维权，主要参与的有外嫁女群体、早期招工转居群体、当年超生未配股份群体等。例如，某区某村的早期招工转居群众达数百人与村初期配股村民旗鼓相当，两者的矛盾导致该村公司数年持久动荡，两委会根本无法正常开展工作，后由区派驻工作组进村工作数年，村公司工作才正常化。

4、村改制公司集体物业租赁纠纷

早期村改制公司在经济实力较差时为吸引投资与外来公司签订了对合作方较为优惠的土地合作开发和物业租赁合同或协议，且租期一般都在15年以上，有的长达30年。近年来，随着地段的急剧升值，村公司的物业租金收入与市场价相差数倍。部分村民认为村公司贱租物业，要求村公司管理者收回物业重新招租或要求承租公司适当提高租金。如珠江新城的大部分村改制公司就存在此类矛盾纠纷，珠江新城某村甚至就村公司收回物业进行全村表决。某村公司为收回物业鼓动村民干扰租户的日常生产经营引发持续数月的群体性事件。

5、小区业主和物业管理纠纷

近年来随着小区业委会的逐步成立和居民业主维权意识增强，由业委会或业主代表牵头组织的业主群体与开发商及物业管理公司在小区物业管理收费和公共利益等方面产生矛盾并引发的群众性事件日益增多，有些甚至旷日持久。某区某小区的业主与物业公司矛盾纠纷持续长达10年，多次引发流血冲突和堵路事件。

6、劳资纠纷

劳资纠纷是近年来基层群体性矛盾表现的主要形式之一，群体事件频发多发，大部分发生在建筑工地，时间集中在春节前后。某区某街2015年共调处劳资纠纷98宗，涉及金额1000多万元，10以上达15宗。某工地劳资纠纷前后持续数月，引发40名工人集体到市政府上访。

7、市政工程建设引发矛盾纠纷

规划的电力设施、规划道路、地铁和垃圾场站等的建设与居民小区建设不同步经常引起居民不满并引发大规模的群体性事件。某区某变电站因动工建设时引发上千名群众阻挠抗议而被迫长期停工。

8、金融诈骗引发的群体性纠纷

此类矛盾近几年开始出现，主要表现为金融庞氏骗局因资金链断裂导致被骗人财产损失而引发的群体性事件。有名的例子是泛亚和e租宝案，受骗者达数万，涉及全国各地，经济越发达的地区上当的人越多，涉及金额数百亿元。

9、其他

一些事由发生在外地的群体性矛盾纠纷常跑到企业总部所在地维权。如某知名房地产企业在广州以外的楼盘业主数十人因楼盘质量问题、价格问题等到企业在珠江新城总部来维权。上市公司股价非正常波动或股民对上市公司信息披露不满等也引发数10名股名到省证监局上访维权。此外，涉军群体因复员退役待遇与属地政府之间、医院与患者之间群体性矛盾纠纷也时有发生。

（二）个体矛盾纠纷主要表现和特点

个体矛盾纠纷主要因经济、政策、社会、家庭等方面的矛盾而引发，其特点是发生在个人与个人、个人与集体、个人与单位、个人与企业、个人与政府之间的利益纠纷。大部分都能得到有效的调解，但个别发生在个人与集体、单位、政府之间的矛盾难以调解，往往造成偏执者长期到各级上访，成为信访专业户。

1、个人与个人的矛盾纠纷

主要表现为房屋租赁纠纷、劳务租赁纠纷、家庭矛盾、邻里纠纷、合同纠纷、事故善后纠纷等类型。某区某街2015年处理此类矛盾纠纷105宗，绝大部分都得到妥善解决。

2、个人与单位、集体的矛盾纠纷

个人与单位、集体因工作环境、工资待遇、退休待遇和社保医保诉求产生矛盾纠纷。例如珠江新城陈某因出差期间染上爱滋病要求经济补偿与其单位某航运公司产生矛盾纠纷，长期到公司门口抗议。某医院退休员工张某也因对退休待遇不满意长期与其单位纠结不清，并多次赴京上访。

3、个人与政府的纠纷

个人因拆迁安置、下岗安置、社保低保、行政执法等对政府或政府各有关部门、执法单位不满而产生矛盾纠纷。此类矛盾因政策原因和媒体介入而复杂化，有的发展到后来已完全失去其本来面目，有的持续时间长达数十年，处理难度大。例如。某区某街何某因养老保险与人社部门的矛盾因政策原因长期得不到解决，何某因此多次到北京上访。小贩张某因躲避某街执法队整治乱摆乱卖的执法行动翻车受伤，要求赔偿，与执法队产生矛盾纠纷。

（三）基层矛盾的发展趋势

对近年来基层矛盾的处理台账进行比较分析可以看出其一些较明显的发展趋势：1、个体矛盾逐步向群体矛盾转变；2、从总量看，基层各类矛盾纠纷在增加；3、基层矛盾呈现出多样化和复杂化的特点；4、吵闹型到理智型；5、从胡搅蛮缠到懂政策法律专业型；6、法律专业人员积极参与基层矛盾纠纷各方；7、从传统信访转向借势网络。

二、基层矛盾产生的原因

（一）社会矛盾发展规律原因

按历史唯物史观和辩证法观点，矛盾是既是社会的发展的阻力，也是推动社会发展的动力，社会本身就是在各种矛盾的推动中曲折前进。我国改革开发30多年，国民经济社会发展到这一阶段，基层矛盾的发展状态是正常的，符合事物发展规律，正确处理这些矛盾恰恰是深化改革促进社会转型的动力。

（二）体制政策原因

国家和地方政府的现行的政策法规滞后于社会经济的发展是一部分基层矛盾纠纷存在的重要因素，也是制约化解此类矛盾纷的瓶颈。如早期城市征地拆迁政策补偿标准与土地房屋的市场价格巨大差距引发村民抗议拆迁的群体性事件，让基层党委和政府化解工作困难重重。例如某村因市政规划路征地的补偿安置低，无法做通村民工作，导致市政路开工建设数年后因一小段卡壳不能通车。某区区委90年代的关于规范管理农村改制公司的权威文件竟然一直沿用到2013年，其中关于村干部薪酬、村务规范管理等条款早已跟不上形势的发展。某些村公司的股份章程90年代至今未作大的修改，个别条款明显违反现行法律法规，侵犯村民利益，这也必然导致村民与村公司的矛盾纠纷。

（三）少数领导干部贪腐、官商勾结

在征地拆迁和城中村改造过程中，小数领导干部经受不起巨大利益的诱惑，与开发商、村公司管理者结成共同利益铁三角，在制定政策、土地开发合作、工程发包、物业租赁等方面收受贿赂、中饱私囊，损害集体和村民利益。这些必然引发受侵害村民的激烈抗议，引发大规模的群体事件。某区某村公司在城中村过程中引发的群体事件中查出严重的腐败窝案，某副市长和一批相关领导干部被查，村公司书记、董事长潜逃境外，村其他班子成员被查获刑。

（四）基层矛盾化解调处机制职责不清晰、不合理、效率低

从党委和政府文件看，有专门的矛盾化解调处领导小组和临时办公室，政府党委各部门都有责任参与此项工作。实际的情况是大部分化解调处基层矛盾的责任都落在属地的街道。现实的许多矛盾涉及多部门的职权、有的政策性、专业性确实很强，街道的职能无法解决，需要协调多部门来调处，但街道一级的协调难度大。部门之间的职权有交叉、个别部门的推诿扯皮和不作为让矛盾难以及时解决。此外，关于基层矛盾化解调处的责任定位不到位或不科学，属地责任大，什么事上级领导和各部门都希望基层街道摆平，街道压力太大。个别街道为了摆平矛盾，不惜牺牲原则妥协，违反政策规定用钱或待遇去摆平当事人。这些做法只是暂时掩饰了矛盾，从长期看反而助长了当事人无限膨胀的欲望，激化了矛盾，引发其他维权者的效仿，形成不良社会风气。这些因素导致矛盾化解调处机制效率低，许多历史累积的矛盾纠纷长期得不到解决。

（五）社会舆论的不当导向

一些媒体和网络为了经济效益对基层矛盾的不实不全报道误导了群众，甚至诱发群体事件。微信、微博等自媒体传播方式自由、传播速度快，管控难度大，在群体事件中起到推波助澜的作用。

（六）上访维权者个人因素

确实有些上访者、维权者道德水低，故意制造矛盾、歪曲事实，然后借维权之名要挟单位或政府谋取个人不当利益。如某街的李某，一到敏感时期就要挟属地街道领导要求给多少钱一天的劳务费，否则就去北京上访。还有一些长期上访专业户，心理、心态已不正常，虽明确告知其诉求与法律政策不符，但多年来一直不放弃，上访已成了其精神追求。

三、关于以法治思维、法治手段化解处理基层矛盾的思考和建议

2014年11月，习近平书记就深入推进平安中国建设作出重要指示强调“法治是平安建设的重要保障，要发挥法治的引领和保障作用，坚持运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题。”

（一）以法治思维化解基层社会矛盾的必要性和重要意义

我国社会、经济发展到今天，全面深化改革、全面依法治国的时机已经成熟，将基层社会矛盾的调处纳入法制轨道十分必要，具有十分重要意义。

1、以法治思维化解和调处基层社会矛盾是中国特色社会主义事业向前发展的必然要求

中国特色社会主义事业发展到今天，我国的经济总量、经济结构、产业结构、社会阶层结构、国家治理结构等已发展到一个新的阶段，现有上层建筑已与经济基础出现不适应，习总书记提出了“四个全面”的发展战略，要全面深化改革，全面建设法治社会。这是顺应历史潮流，尊重社会发展规律的重要方略。所以，将基层矛盾化解调处纳入法治轨道是中国特色社会主义事业向前发展的必然要求，符合社会发展规律。

2、全面建设法治社会、依法处理基层矛盾纠纷也是世界发达国家的成功经验

从欧、美等发达国家的发展历程可以看出，国家发达程度越高，法制越健全，预防和处理基层社会矛盾的法律机制也越高效。如美国，邻里之间的任何纠纷法律都规定的很细，基层矛盾纠纷的处理有法可依。我国要避免步入中等收入陷阱，必须借鉴发达国家的成功经验，建设完善的处理基层矛盾的法治体系。

3、经过基层矛盾化解调处的工作实践验证，法治方式和手段是解决基层矛盾最有效的途径

由于基层矛盾调处的不规范，许多的基层矛盾就是矛盾化解调处机制的产物。在矛盾调处过程中，领导意图和人治的痕迹太明显，没有充分发挥好制度和机制的作用。在一些地方基层，官商勾结和权力寻租引起了基层矛盾后，又用权力去压制和利益去收买的方式去解决矛盾，产生恶性循环，矛盾越来越多，越来越难以化解，恶化了社会风气，严重损害了执政党和政府的公信力。因此，只有将所有基层矛盾纳入法治体系，严格依法依程序来处理，矛盾纠纷才能得到有效化解，且不会产生后遗症。基层的许多实际案例证明，法治方式和手段是解决基层矛盾最合适、最有效的途径。

（二）关于以法治思维化解处理基层矛盾的几点建议

1、建立健全基层矛盾处理的法规政策体系

国家层面要完善顶层设计，整合资源，将信访、维稳、调解等涉及的党政和政府的有关部门关于矛盾化解调处的职责分工清晰明确，能立法的尽快出台法律，已立法的根据实际并适当前瞩出台司法解释和政策，地方要根据实际出台实施细节，做到基层矛盾处理有法可依、有规可循。对基层一些明显违法的政策、条例、章程等进行清理，该废除的废除、该修改的修改，尤其是牵涉基层群众利益的村、社公司的章程要严谨依法，公开公平公正，从源头防患矛盾。

2、努力推进社会转型，实现政府职能转换，建设服务型政府，促进社会公平

很多基层矛盾是由社会不公和政府便民服务不到位引发，只要花大力转变政府职能，努力提升服务水平，做好服务群众最后一公里的工作，建立廉洁高效的政府服务体系，逐步实现社会公平，基层社会矛盾自然会逐步减少，化解调处的效率会越来越高。

3、充分发挥群团组织在基层矛盾调处中的作用

我国的群团组织近年发展迅速，在社会各个领域发挥了重要的作用，群团组织形式多样，具有自发性、公益性的特点，与政府联系紧密又独立于政府体制之外，具有良好的公信力。在日常基层矛盾处理中，要保持与基层群团组织的良好沟通，多正面鼓励引导，适应给予资金政策支持，依靠其做好基层矛盾的化解和调处工作。

4、加强基层矛盾化解调处工作人才培养，建立一支高素质的矛盾调处基层干部队伍

从基层矛盾调处的工作实际不难看出，基层人才严重不足，其原因是基层干部多不愿意从事这种费力不讨好的职业，因待遇与付出不成比例。基层是化解矛盾的主力，如果工作得力，绝大部分矛盾都能在镇街、村、居得到有效的化解。所以政策和待遇要向基层倾斜，适当招聘优秀人才充实基层，解放思想，建立合理的基层干部考核晋升制度，用相对优厚的待遇留住人才。重视对基层干部的培训和教育，让其懂法懂政策，逐步建立一支高素质的相对稳定的基层干部队伍。

5、真正将基层矛盾调处工作沟通协调机制制度化、规范化

基层党委和政府要整合资源，建立一个统一的沟通协调机构，将党委和政府中的维稳、信访、司法等部门的相关矛盾调处功能统一为一个常设机构、一个领导班子，一个主管领导，赋予其统一协调、沟通、决策的法定职权。

6、逐步推广好的经验和做法

如广州各区近几年推行了政府补贴实行一村一居一律师的做法，一个社区配一名律师，律师每周必需在社区服务一天，由属地司法所管理考核。律师进社区是法治手段处理基层矛盾的良好实践，从某区某街的反映看，律师进社区能有效预防基层矛盾的激化，引导其走司法途径解决，在化解基层矛盾工作中发挥重要作用。其他如领导干部挂点联系社区制度、信访积案领导包案制度、网络信访平台等都是能有效推进基层矛盾解决的好经验，值得推广。

组员：蓝文、吴健、肖红征、余小毓、王建辉、罗昔阳、周策、廖辉平、李同心、彭德文

执笔：李同心